Wenn Wien und Berlin unterschreiben müssen: Handelsratifizierung und die DACH-Parlamente

Ein Handelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Australien ist auf den ersten Blick eine Angelegenheit für Brüssel. Die Kommission verhandelt. Der Rat genehmigt. Das Europäische Parlament stimmt ab. Aber dann landet das Dokument auf Schreibtischen in Wien und Berlin, und eine andere Art von Politik setzt ein. Nationale Parlamente, zweite Kammern, Verfassungsgerichte, Bundesländer mit eigenen Vorstellungen von Souveränität - in der DACH-Region ist die Ratifizierung eines Handelsvertrags nie ein einfaches Ja oder Nein.

Die Frage ist nicht, ob Österreich und Deutschland den Freihandel mit Australien grundsätzlich befürworten. Die meisten politischen Parteien tun das, mit unterschiedlicher Begeisterung. Die Frage ist, was passiert, wenn die Verfassungsmaschinerie zweier Bundesstaaten sich mit einem Abkommen befasst, das Bereiche berührt, die ihre Parlamente als eigene Domäne betrachten. Und diese Frage hat, wie CETA gezeigt hat, keine schnelle Antwort.

Der deutsche Ratifizierungsweg

Das Grundgesetz weist die Außenpolitik dem Bund zu, aber sowohl Bundestag als auch Bundesrat spielen bei der Vertragsratifizierung eine Rolle. Bei einem gemischten EU-Handelsabkommen, das Bestimmungen jenseits der ausschließlichen EU-Zuständigkeit enthält, braucht die Bundesregierung parlamentarische Zustimmung.

Der Bundestag stimmt zuerst ab. In der Praxis prüfen der Handelsausschuss und der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union das Abkommen, halten Anhörungen ab und bereiten eine Empfehlung vor. Eine Abstimmung im Plenum folgt. Bei CETA stimmte der Bundestag der vorläufigen Anwendung und dem Abkommen selbst zu, wenn auch nicht ohne Debatte. Die linke Opposition und Teile der Grünen äußerten Bedenken wegen der Investor-Staat-Schiedsgerichtsbarkeit und der Regulierungsstandards.

Der Bundesrat, Deutschlands zweite Kammer als Vertretung der sechzehn Bundesländer, kommt als Nächstes ins Spiel. Ob die Zustimmung des Bundesrats erforderlich ist oder nur beratend wirkt, hängt davon ab, ob das Abkommen Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt. Handelsabkommen, die Bereiche wie Bildung, Kultur oder öffentliches Beschaffungswesen auf Landesebene betreffen, erfordern in der Regel die Zustimmung des Bundesrats. Ein gemischtes Abkommen mit Investitionsschutz löst diese Anforderung fast sicher aus.

Hier wird die Arithmetik politisch. Der Bundesrat funktioniert nicht allein nach Parteilinien. Landesregierungen sind Koalitionen, und ihre Zusammensetzung unterscheidet sich oft von der Bundesregierung. Ein Handelsabkommen, das der Bundestag bequem billigt, kann im Bundesrat auf Widerstand stoßen, wenn genügend Landesregierungen einen politischen Vorteil im Zögern sehen. Während der CETA-Debatten äußerten mehrere deutsche Länder Vorbehalte, und der Bundesrat fügte eine Entschließung bei, die stärkere Schutzmaßnahmen für öffentliche Dienstleistungen und regulatorische Autonomie forderte.

Österreichs verfassungsrechtlicher Drahtseilakt

Österreichs Ratifizierungsweg ist, wenn überhaupt, verfassungsrechtlich anspruchsvoller. Der Nationalrat, Österreichs untere Kammer, muss internationalen Verträgen zustimmen. Bei Verträgen, die bestehende Gesetze ändern oder ergänzen, spielt auch der Bundesrat eine Rolle, wobei sein Veto in den meisten Fällen überstimmt werden kann.

Aber gemischte EU-Handelsabkommen nehmen im österreichischen Verfassungsrecht einen besonderen Platz ein. Der Verfassungsgerichtshof hat historisch eine weite Auslegung dessen vertreten, was eine Angelegenheit darstellt, die parlamentarische Genehmigung erfordert. Investitionsschutzbestimmungen, Regeln zum öffentlichen Beschaffungswesen und Streitbeilegungsmechanismen berühren allesamt Bereiche, in denen die österreichische verfassungsrechtliche Sensibilität hoch ist.

Österreichs politische Landschaft fügt eine weitere Ebene hinzu. Die FPÖ hat Handelsabkommen konsequent abgelehnt, die sie als Bedrohung der österreichischen Souveränität und Agrarstandards darstellt. Während der CETA-Ratifizierungsdebatte argumentierten FPÖ-Vertreter, das Abkommen würde österreichische Lebensmittelqualitätsstandards untergraben und Kleinbauern unfairem Wettbewerb aussetzen. Die SPÖ hat je nach Koalitionsrolle zwischen vorsichtiger Unterstützung und Opposition geschwankt. Selbst die ÖVP, traditionell handelsfreundlich, musste ihre Positionen auf ländliche Wahlkreise abstimmen, die australische Agrarimporte mit Argwohn betrachten.

Österreich hat CETA letztlich ratifiziert, nachdem sowohl Nationalrat als auch Bundesrat 2018 zugestimmt hatten und die formelle Notifikation 2019 abgeschlossen wurde. Doch die Ratifizierung kam erst nach intensiver innenpolitischer Debatte, und die politischen Bruchlinien, die sie offenlegte, sind nicht verschwunden. Das EU-Australien-Abkommen wird in dasselbe politische Umfeld eintreten, in dem die Handelsratifizierung als Stellvertreterkampf über Souveränität, Agrarschutz und das Kräfteverhältnis zwischen Wien und Brüssel dient.

Der CETA-Präzedenzfall im deutschsprachigen Raum

CETA wurde in der DACH-Region zu einem prägenden Thema der handelspolitischen Debatte, wie es in vielen anderen Teilen Europas nicht der Fall war. In Deutschland brachten die Proteste gegen TTIP und CETA 2016 Hunderttausende auf die Straße. Die Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, obwohl letztlich erfolglos bei der Blockade der vorläufigen Anwendung, erzwang eine detaillierte richterliche Prüfung, wie EU-Handelsabkommen mit dem deutschen Verfassungsrecht zusammenwirken.

Das Karlsruher Gericht urteilte im Oktober 2016, dass Deutschland der vorläufigen Anwendung von CETA zustimmen könne, knüpfte dies aber an Bedingungen. Die Bundesregierung musste sicherstellen, dass Deutschland sich einseitig aus der vorläufigen Anwendung zurückziehen könne, dass die vorläufige Anwendung das Investitionsgerichtssystem nicht einschließe und dass deutsche Gesetzgebungskompetenzen gewahrt blieben. Diese Bedingungen wurden erfüllt, aber das Urteil schuf eine Vorlage, die auf künftige gemischte Abkommen Anwendung finden wird, einschließlich des EU-Australien-Freihandelsabkommens.

In Österreich spielte sich die verfassungsrechtliche Dimension anders, aber nicht weniger intensiv ab. Die österreichische Regierung unterzeichnete CETA mit einer Erklärung, die betonte, dass die volle Ratifizierung parlamentarische Genehmigung erfordere und die vorläufige Anwendung in ihrem Umfang begrenzt sei. Die politische Debatte schwelt weiter. Wenn das EU-Australien-Abkommen die Ratifizierungsstufe erreicht, wird es auf ein Parlament treffen, das bereits durch ein Jahrzehnt CETA-Kontroverse konditioniert ist.

Die Schweizer Parallele

Die Schweiz folgt als Nicht-EU-Mitglied einem völlig eigenständigen Prozess. Aber das Schweizer Beispiel erhellt etwas über das Verhältnis der DACH-Region zur Handelsratifizierung. Die direkte Demokratie der Schweiz mit ihrem Referendumsmechanismus bedeutet, dass Handelsabkommen potenziellen Volksabstimmungen gegenüberstehen. Die Schweiz lehnte eine engere Integration mit dem institutionellen Rahmen der EU ab, als sie 2021 die Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen EU-Schweiz abbrach.

Obwohl das EU-Australien-Freihandelsabkommen die Schweiz nicht direkt betrifft, prägt die Schweizer Erfahrung den breiteren DACH-Diskurs über Souveränität, Zielkonflikte und die Grenzen wirtschaftlicher Integration. Wenn österreichische oder deutsche Skeptiker argumentieren, Handelsabkommen höhlten demokratische Kontrolle aus, können sie über die Grenze auf ein Land zeigen, das sie bewahrt hat - zu einem Preis, aber bewahrt.

Was den DACH-Parlamenten bevorsteht

Der Ratifizierungsweg des EU-Australien-Freihandelsabkommens durch deutsche und österreichische Institutionen wird von einer einzigen strukturellen Frage abhängen: Wird es als gemischt oder als EU-only eingestuft? Wenn es der Kommission gelingt, das Abkommen nach dem EU-Japan-Modell als reines EU-Abkommen zu strukturieren, verlieren Bundestag, Bundesrat und Nationalrat ihr formelles Vetorecht. Das Abkommen würde allein durch Rat und Europäisches Parlament gehen.

Diese Aussicht behagt Gesetzgebern in keinem der beiden Länder, die die Handelsratifizierung als eines ihrer verbliebenen Instrumente zur Einflussnahme auf die EU-Außenpolitik betrachten. Deutsche Verfassungsrechtler haben argumentiert, dass die fortschreitende Ausweitung der ausschließlichen EU-Zuständigkeit in der Handelspolitik Fragen nach der demokratischen Legitimität des Prozesses selbst aufwirft. Wenn nationale Parlamente systematisch von Entscheidungen ausgeschlossen werden, die das wirtschaftliche Leben ihrer Bürger betreffen, was bleibt dann vom Grundsatz, dass Handelspolitik demokratische Zustimmung erfordert?

Der Stift, der das EU-Australien-Abkommen unterzeichnete, schrieb den Anfang eines Satzes. Die DACH-Parlamente werden entscheiden, ob und wann dieser Satz endet. Angesichts des CETA-Präzedenzfalls ist Geduld keine Option. Sie ist verfassungsrechtlich geboten.

Siehe auch: Wenn Gerichte die Grenze ziehen: Budapest, Rom und die Grenzen der EU-Governance für verwandte EU-institutionelle Dynamiken.